工商总局调研报告:体制调整综合执法的新形势下,要保证工商行政管理法律法规的有效实施
2017-11-10
来源:《工商行政管理》
编辑:pachong

直销专业网讯 为了准确把握和深入研究体制调整综合执法新形势下如何保证工商行政管理法律法规的有效实施,总局法规司、总局研究中心共同成立了由北京、山西、上海、重庆、沈阳等地工商和市场监管部门参加的课题组。去年下半年,课题组紧紧围绕工商行政管理体制改革新形势下基层执法面临的新情况、新问题,先后深入吉林、北京、河北等地调查研究,召开多次专家论证会,邀请专家学者进行论证,形成了课题研究报告。

工商和市场监管部门体制调整和综合执法现状

党的十八大以来,全国各地工商和市场监管部门按照党中央、国务院的统一部署,积极探索和推进市场监管体制改革,尝试建立统一的市场监管执法架构,取得了一些阶段性成效。各地在探索推进体制调整和综合执法的实践中,主要有两种模式:一是“二合一”模式。即将工商和质监(或食药监)整合为工商和质量(或食药)监督管理局;二是“多合一”模式。即将工商、质监、食药监、物价等部门进行整合,成立市场监督管理局。以河北省为例,全省共有11个设区市、167个县(市、区),其中已有4个设区市、165个县(市、区)的工商局与质监、食药监、食安办等机构合并,组建了新的市场监管机构。课题组在调研中了解到,各地按照党中央、国务院关于工商和市场监管体制改革的要求,在逐步将“垂管改为块管”的同时,在工商、质监、食药监、物价等领域积极探索和推行综合执法改革。截至2016年底,全国工商系统共有1个省级局、5个副省级市局、近四分之一的地(市)局、三分之二的县区局采取“二合一”或“多合一”的形式,探索试行综合执法改革。通过体制调整综合执法的改革,进一步整合了执法主体,优化了执法资源,形成了监管合力,提高了基层监管效率。与此同时,各地按照“谁审批、谁监管,谁主管、谁监管”的原则,明确了行业主管部门的监管职责,基层工商体制调整和综合执法改革取得了初步成效。

课题组认为,体制调整和综合执法是当前和今后一个时期市场监管改革的重要任务,也是一项复杂的系统工程,不可能一蹴而就,必须科学谋划,统筹推进。在体制调整综合执法的新形势下,要保证工商行政管理法律法规的有效实施,必须按照国家《“十三五”市场监管规划》的总体要求,结合当前改革发展的新形势,深入研究和解决体制改革和综合执法改革面临的新情况、新问题,不断完善顶层设计,为营造公平竞争的市场秩序提供制度和法律保障。

影响工商行政管理法律法规有效实施的主要问题

一是管理体制调整不规范。各地在推进机构改革的过程中,存在机构合并不规范、机构名称不一致、执法人员着装不统一等突出问题。由于工商、食药、质监的执法文书、执法程序、业务流程等存在较大差异,造成各业务部门衔接不顺畅、职能转变不到位。这些问题,在一定程度上影响了工商行政管理法律法规的有效实施。

二是综合执法的机制亟待完善。目前基层的市场监管体制改革在形式上已基本完成,但综合执法的相关机制和配套政策有待进一步完善。例如:多部门执法证件并存混用、执法证件效力适用各异、执法人员资格不统一、执法联动配合不够等问题,这些问题也严重影响工商行政管理法律法规的有效实施。此外,工商行政管理体制调整后,地方保护主义有所抬头,干扰、阻挠执法的情况时有发生,外部干扰综合执法的因素增多也不容忽视。

三是基层执法队伍建设亟待加强。主要表现在基层执法力量与实际执法需求不相匹配。基层工商和市场监管部门的执法人员主要以原工商人员为主,改革后需要承担大量食品药品、特种设备等专业性强、责任重大的监管任务,同时还需承担当地政府安排的文明创建、环境整治等临时性、突击性工作,从而导致改革后基层执法人员短缺、专业知识不足、具有执法资质的人员占比偏低等问题,部分地方出现了工商职能弱化、工商法律法规落实不到位、办案数量急剧下降的现象。

保障工商行政管理法律法规有效实施的政策建议

一是要进一步完善顶层设计,努力构建科学高效的法制体系。工商和市场监管部门要顺应深化社会管理体制改革的新形势,从市场大监管的高度审视自身的发展及作用的发挥。要进一步健全体制机制,明确体制调整后上级机关与下级机关、市场监管机构与同级政府机关的关系,理顺运行体系。要明确工商和市场监管相关职能机构的职责分工,健全执法办案联动机制,协调理顺行政审批、执法检查等各类市场监管行为,围绕核心职能做好重点工作,进一步提高监管效能。要加强资源整合和业务统筹,优化组织机构和职能配置,深入推进综合执法。在立法方面,要进一步推进立法的体系化,统筹立法文件与现有法规的协调,防止相关法律概念上的冲突。要增强对新兴经济活动的敏锐性,及时分析可能出现的违法行为,为立法提供扎实的实践基础。要顺应市场监督管理体制改革要求,建立更加完备的工商行政管理法律法规体系,针对工商和市场监管部门执法办案实践中存在的问题,及时出台相应的实施细则,不断提高依法行政的能力和水平。

二是要主动适应体制调整的新形势,创新综合执法方式。要注重工商行政管理法律法规实施方式的研究与运用,培养现代执法理念。在综合执法中要注重法律原则和精神的把握,避免功利性执法。要建立法律法规共享和执法业务交流平台,开发全国统一办案软件,做到数据共享,信息共享,使执法办案更加科学、高效和规范。要搭建公众、企业、行业协会及其他相关职能部门参与的交流平台,建立部门间的全社会信息联网以及信息互联共享机制,进一步扩大信用监管在行政管理和公共服务等领域的应用,提高行政处罚行为的公信力。要科学调配行政执法资源,提高执法效率。要积极探索处理好行政执法与行政指导的关系,提高行政管理效能。要加强与行政相对人的沟通,尽量减少摩擦与矛盾,降低行政违法发案率。要建立行政指导的评估制度,以社会效果作为检验、校正行政指导推进工作的标准。

三是要全面落实行政执法责任制,强化综合执法监督。要建立完善行政执法资格管理制度,制定配套管理办法,加强工商和市场监管执法人员行政处罚资格和执法证的规范管理。要规范执法行为的关键环节,强化监督针对性。加强执法程序规范化建设,针对案源、移送、销案等常见问题,制定完善相关规定,对执法关键环节进行重点控制。要规范行政处罚裁量权,完善程序控制。加强罚没物品管理,建立规范有序的工商公物仓,实现违法案件查处权、罚没物品处置权和监督检查权有机分离。完善行政复议及案卷评查制度,强化专项执法监督。要强化执法人员尤其是领导干部的责任意识,落实责权统一。针对重点部门、重点岗位和重点环节,认真查找部门和关键岗位权力运行的“关键点”、内部管理的薄弱点以及问题易发点,从决策、执行、监督等重点环节入手,构建执法风险防控机制。要建立健全内部层级监督和外部专门监督、社会公众和舆论监督等监督制度体系,坚持以制约和监督权力的规范化运行为核心,不断完善监督体系建设。通过严格的信息披露、案件公示等机制,加强执法信息归集,进一步规范执法程序。

四是要加强法律法规宣传,增强市场主体法律意识。法律法规宣传是工商和市场监管部门联系群众的重要渠道。要结合法治宣传教育“七五”规划,大力推进法治文化建设,努力在全社会营造依法办事的良好社会氛围。要坚持运用现代化理念和新媒体手段,创新法治宣传方式,丰富法治宣传内容,打造法治宣传品牌。要通过报纸、电台、电视台等传统媒体,采取灵活多样的方式方法,向全社会宣传工商和市场监管部门的职能和工商法律法规,让广大人民群众了解、理解、支持工商和市场监管部门工作。要充分利用传统媒体和新媒体,对商事制度改革和工商法律、法规进行多角度宣传,通过策划组织法治宣传周、推进普法微电影、微视频、动漫等形式,不断增强市场主体的法律意识。要按照“谁执法谁普法”的普法责任制要求,加强法治阵地建设,采取法治讲座、法律咨询、以案释法等多种形式宣传工商行政管理法律法规,建立起工商和市场监管部门与社会公众的良性互动关系。

五是要加强基层队伍建设,提高执法队伍依法行政能力。要切实加强工商和市场监管执法人员的思想和作风建设,切实提升履职能力。要进一步探究基层执法人员配置的科学依据,合理配置执法力量。要积极创造有利于基层工商和市场监管执法人员学习成长的工作环境,搭建形式多样的学习交流平台,组织开展专业知识竞赛、岗位能手评定等活动。要建立健全工作机制,定期听取和汇总基层执法人员的意见建议,共商解决问题之策,努力形成关心、关注基层的工作合力。要健全完善基层履职绩效评价管理的办法和标准,完善定性与定量相结合的绩效评价指标体系,进一步健全评比、培训、使用、激励等工作机制。

(本文由国家工总局法规司、国家工商总局研究中心供稿,文章刊发于《工商行政管理》半月刊2017年第18期,原文标题《体制调整综合执法新形势下如何保证工商行政管理法律法规的有效实施》)

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